Chancen und Risiken einer Flugticketsteuer zur Förderung der Nachhaltigkeit
CO2-Emissionen im Flugverkehr und Flugsteuer
413,5 Kilogramm CO2-Emissionen werden auf einem Langstreckenflug von Frankfurt nach Tokio pro Passagier freigesetzt (ICAO, 2022).
Insgesamt macht die Luftfahrt circa 2,8% der gesamten globalen CO2-Emissionen (in der EU: 3,4%) aus, aber laut dem Deutschen Luft- und Raumfahrtinstitut könnte die Anzahl der Fluggäste von circa 4 Milliarden im Jahr 2016 auf mehr als 9 Milliarden im Jahr 2040 wachsen. Dies impliziert einen deutlichen Anstieg der CO2-Emissionen, wenn keine Möglichkeit gefunden wird, diese Branche nachhaltiger zu gestalten (Europäisches Parlament, 2022; DLR, 2019).
Ein Vorschlag für eine nachhaltigere Entwicklung ist die Einführung einer Flugticketsteuer („flight ticket tax“ oder „air passenger tax“). Diese Steuer bezieht sich auf Abflüge und/oder Ankünfte an einem Flughafen und soll die negativen externen Effekte der Luftfahrt internalisieren, wobei vor allem die Kompensation des CO2-Ausstoßes im Fokus steht. Staaten, die eine solche Flugticketsteuer bereits erheben, haben bis zu drei unterschiedliche Tarifzonen (Kurz- und Langstrecke bzw. Kurz-, Mittel- und Langstrecke) (Krenek & Schratzenstaller, 2016).
Aber kann eine Flugticketsteuer tatsächlich einen Beitrag zum Klimaschutz leisten? Welche Konsequenzen hat eine diese auf die ökologische, ökonomische und soziale Dimension der Nachhaltigkeit und wie wirkt sie sich auf den Wettbewerb aus?
Abbildung 1: Flugpassagiere (Eurostat, 2022)
Auswirkungen einer Flugticketsteuer
Ein positiver Effekt einer solchen Steuer für die Umwelt ist, dass Passagiere einen Anreiz haben, auf Ultrakurzstreckenflüge oder sehr lange Flüge zu verzichten, da für diese verhältnismäßig hohe Steuersätze gelten. Weitere Kriterien für eine ökologisch effiziente Steuer werden allerdings nicht erfüllt: Die Flugticketsteuer bietet zum Beispiel Airlines keinen Anreiz, die Beladung der Flugzeuge zu maximieren oder dem Treibstoff Sustainable Aviation Fuels (SAF) beizumischen (Eurocontrol, 2020).
Auch aus ökonomischer Sicht scheint eine Flugticketsteuer wenig sinnvoll zu sein. Das Design der Flugticketsteuer zielt darauf ab, die Nachfrage nach Flugtickets zu reduzieren. Allerdings reagieren die Fluggäste für einen Nachfragerückgang nicht preissensitiv genug, sodass die CO2-Emissionen der Luftfahrt signifikant reduziert werden könnten. Dennoch ist eine Stagnation des starken Wachstums der Branche wahrscheinlich und im preiselastischen Low-Cost-Sektor könnte die Nachfrage sogar sinken. Auch die möglichen Steuereinnahmen sind Berechnungen zufolge eher gering und machen bei allen Erhebungssätzen meist nur 0,01 bis 0,1 Prozent des BIPs eines Landes aus. Außerdem muss festgehalten werden, dass die Steuereinnahmen nicht zweckgebunden sind und eine Investition in den Klimaschutz nicht zwingend beabsichtigt ist. Zudem wird zwar die Ursache für die CO2-Emissionen besteuert, aber die Emissionen fallen trotzdem weiterhin an (Keen et al., 2012; Krenek & Schratzenstaller, 2016).
Globale Einführung und Substitution
Nachhaltigkeitsziele und der Wettbewerb beeinflussen einander in der Luftfahrt stark, denn in der Branche herrscht ein sehr intensiver Wettbewerb. Akteure, die nachhaltig handeln wollen oder durch gesetzliche Vorgaben müssen, erfahren Wettbewerbsnachteile. Gäste könnten beispielsweise einen steuerfreien Flughafen ansteuern und Steuern legal vermeiden. Illustrieren wir dies an einem Beispiel:
Ein Fluggast, der von Madrid nach Tokio fliegen möchte, würde ohne eine europäische Flugticketsteuer zum Beispiel in Frankfurt zwischenlanden. Bei einer EU-weiten Flugticketsteuer würden beide Flüge besteuert, vermeidbar wäre die Steuer durch einen Umstieg in Istanbul oder Dubai. Durch eine Einführung einer EU-weiten Flugticketsteuer würden also Airlines mit Sitz in Staaten ohne eine Flugticketsteuer profitieren, wie zum Beispiel die Türkei oder Nationen am Persischen Golf. Europäische Airlines dagegen wären stark von diesem Problemen betroffen. Zeitgleich würden die CO2-Emissionen nicht sinken, da nur eine andere Flugstrecke gewählt wird. Eine globale Einführung einer solchen Steuer würde diese Problematik umgehen, erscheint jedoch in der Umsetzung unrealistisch. (Enz & Eisenring, 2021; Lijesen et al., 2002).
Der Erfolg einer Flugticketsteuer ist also auch davon abhängig, wie einfach die Passagiere Flughäfen substituieren können. Dies ist eng mit der sozialen Dimension der Nachhaltigkeit verknüpft. Würden Passagiere rational agieren und die finanziellen Kosten für ihre Flugreise möglichst gering halten wollen, ist es wahrscheinlicher, dass sie Flughäfen ohne Flugticketsteuer wählen, soweit dies möglich ist (Baumeister, 2020; Chancel & Piketty, 2015).
Politische Implikationen
Die Aufgabe der Politik ist es deswegen, zukunftsgerichtet eine Balance im Nachhaltigkeitsdreieck zu finden: Die CO2-Emissionen müssen sinken, aber ein fairer Wettbewerb muss weiterhin herrschen. Außerdem müssen die ökonomischen Implikationen einer Flugticketsteuer berücksichtigt werden. Generell ist in der Luftfahrt keine einfache Besteuerung möglich, da das Chicago-Abkommen von 1944 eine Mineralölsteuer verbietet. Diese wäre vor allem ökologisch effizienter, als eine Flugticketsteuer, aber weil sie rechtlich so schwer umzusetzen ist, wird eine Flugticketsteuer von der Politik meist als sinnvoller erachtet (Truxal, 2019).
Internationale Koordination als Lösung
Zusammenfassend ist die Einführung einer Flugticketsteuer kein geeignetes Instrument, um die Luftfahrt langfristig nachhaltiger zu gestalten. Sie stellt zwar ein marktbasiertes Instrument dar, das Fliegen kurzfristig teurer macht, indem es die verursachten Externalitäten bepreist. Für eine langfristig nachhaltige Entwicklung ist es aber nicht das Ziel, CO2 -Emissionen nur zu kompensieren, sondern vielmehr, keine Emissionen zu verursachen. Statt einer Flugticketsteuer braucht es Innovationen, ökonomische Instrumente und Vorgaben durch die Politik, um Klimaschutz in der Luftfahrt voranzutreiben. Vor allem ist dabei eine internationale Koordination notwendig, denn eine internationale Branche sollte auch international koordiniert und kontrolliert werden.
